Zu den Hintergründen "schlechter Regierungsführung"

Denkanstösse nach den Unruhen in Kenia
15.1.2008: "Dutzende Flüchtlinge in Kirche verbrannt" (Focus 1.1.2008) Wie kann so etwas passieren? Brechen Konflikte in einem afrikanischen Land als gewalttätige Auseinandersetzungen auf, finden sie schlaglichtartig den Weg in die Medien und unterstützen damit ein Afrikabild, das allen denjenigen nur zu gut in den Kram passt, die Ressourcen und Absatzmärkte notfalls auch mit militärischen Mitteln sichern wollen. Hintergrundinformationen, die zum Verständnis afrikanischer Verhältnisse beitragen, finden sich nur selten. Dazu gehört der Afrika-Report, den Jörg Goldberg aktuell im ISW (Institut für sozial-ökologische Wirtschaftsforschung) herausgegeben hat. Er ist Wirtschaftswissenschaftler und hat als Wirtschafts- und Sozialpolitischer Regierungsberater in Benin und Sambia und als Gutachter in der deutschen und internationalen Entwicklungspolitik gearbeitet. In Anlehnung an diesen Report möchten wir einiges zu Bedenken geben.

Was gerne vergessen wird: Das Erbe des Kolonialismus
Der Sklavenhandel hinterließ seine Spuren: Man nimmt an, dass die Bevölkerung Afrikas zu Beginn des 18.Jrh. bei 100 Millionen lag. Mehr als die Hälfte, nämlich 60 Millionen wurden nach heutigen Berechnungen durch den Sklavenhandel verschleppt. Einige afrikanische Könige ließen sich in den Sklavenhandel einbinden und machten ihn zu einer einträglichen Quelle des Reichtums. Die Folge waren Fluchtbewegungen ganzer Vöklkerschaften und durch Sklavenhandel motivierte Kriege, deren Auswirkungen in einigen ethnisachen Feindschaften heute noch zu spüren sind.

Grenzen orientieren sich nicht an lokalen Gegebenheiten: Grenzziehungen erfolgten in Afrika auf der Berliner Kongo-Konferenz, an der kein Afrikaner teilnahm, oder später nach administrativen Gesichtspunkten der jeweiligen Kolonialmächte ohne Berücksichtigung der lokalen Verhältnisse, ein schweres Erbe für die Staatenbildung heute.

Die Entwicklung einer eigenständigen einheimischen Wirtschaftstruktur wurde unterdrückt:
Die erste Ausbeutung der Kolonien zur Gewinnung von Kautschuk und Elfenbein erfolgte durch brutale Ausnutzung der afrikanischen Bevölkerung, ohne dass irgendwelche Investitionen vorgenommen wurden. Auch nach der Entdeckung der Bodenschätze wurde Infrastruktur nur in geringem Maße entwickelt, um Produktionsstätten mit der Küste zu verbinden.
In der Landwirtschaft wurden die Kleinbauern durch direkten und indirekten Zwang (Kopf- und Hüttensteuern) zum Anbau von Exportprodukten (Kaffe, Kakao etc.) gebracht, die Vermarktung und der Erlös blieb in den Händen der Europäer. Die Ausgabe von Saatgut für die Exportprodukte erfolgte dabei größtenteils als Kredit, der mit der Ernte verrechnet wurde, so dass die Bauern nur geringfügig in die Geldwirtschaft einbezogen wurden. Zum Erhalt des eigenen Lebens waren sie weiter auf die traditionelle Subsistenzwirtschaft angewiesen. Das gleiche gilt für die Minenarbeiter. Im Bergbau wurden hauptsächlich Wanderarbeiter beschäftigt, für die nur ein geringer Lohn gezahlt werden mußte, weil auch ihre Familien weiter von der Landwirtschaft lebten. Für die Afrikaner blieb also die kleinbäuerliche Subsistenzwirtschaft bestimmend und sicherte das Überleben, insbesondere bei Absatzschwierigkeiten für landwirtschaftliche Exportprodukte. Den Minenarbeitern diente sie als Rückzugsmöglichkkeit vor extremer Ausbeutung in den Minen.

Diese bäuerliche Subsistenzwirtschaft war in Afrika durch ungünstige klimatische Bedingungen wenig entwickelt. Vielfach dominierte noch der Wanderfeldbau mit mit einem Wechsel zwischen zwei-bis dreijähriger Bebauung und einer langjährigen Brache. Dem Wanderfeldbau auf wechselnden Flächen entsprechen traditionelle Regelungen für die Verteilung von Grund und Boden. Verbunden mit religiös gefärbten Vorstellungen vom Boden als Lebensquelle wird er als gemeinschaftliches Eigentum betrachtet, an dem die jeweilige Gemeinschaft nur zeitlich begrenzte Nutzungsrechte vergibt. In der Regel ist das Zugangsrecht zu Land ( und damit zum Überleben) deshalb verbunden mit der Zugehörigkeit zu Gruppen, die verwandschaftliche Beziehungen haben.
Auf den Feldern wurde zur Bodenbearbeitung weiter mit den alten Methoden Feuer, Machete und Hacke gearbeitet. Durch Düngemittel, spezielles Saatgut und Insektizide wurden zwar beim Anbau von Exportprodukten zunehmend Produktivitätssteigerungen erzielt, die erzielten Mehrerträge mussten aber abgeführt werden. Eine wesentliche Weiterentwicklung der landwirtschaftlichen Anbaumethoden fand nicht statt.

Die "Segnungen der Zivilisation" wurden den Afrikanern zum großen Teil vorenthalten. Beispielsweise lag die Schulbesuchsquote 1960 in Afrika für Grundschulen bei bei 40% und für Sekundarschulen nur noch bei 3,3 %, Eine schlechte Vorbereitung für die Aufgaben, die nach der Erkämpfung der Unabhängigkeit auf die jungen afrikanischen Staaten warteten.

"Afrika produziert, was es nicht selbst konsumiert, und konsumiert, was es nicht selbst produziert"

Dieser Ausspruch von Julius Nyerere, dem ersten Präsidenten Tansanias, stimmt noch heute. Afrikas Wirtschaftsraum ist auch nach Beendigung der Kolonialzeit lediglich interessant als Ressourcenquelle und Absatzmarkt und soll sich an den Interessen der Industrienationen ausrichten. In den letzten Jahren ist es nach einem wirtschaftlichen Rückgang seit den 80ger Jahren durch den steigenden Rohstoffbedarf wieder zu einer Zunahme der Auslandsinvestitionen gekommen, aber investiert wird hauptsächlich in nicht erneuerbare Rohstoffe (67% Energie und Bergbauprodukte), deren Vorräte langfristig gesehen begrenzt sind. Sie landen auf den Märkten der Industrienationen. Positive Auswirkungen dieser Industrien auf die afrikanische Binnenwirtschaft gibt es kaum und werden auch nicht gefördert, verarbeitete Produkte werden immer noch importiert und das soll auch so bleiben.

Moderne Tribute an die Industrienationen

Die Landwirtschaft

Zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit war die vorherrschende Produktion in Afrika die Landwirtschaft mit einem kombinierten Anbau von Exportprodukten und Subsistenzwirtschaft. Als Grundlage einer ökonomischen Entwicklung musste also eine Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft erzielt werden, zumal die in Ansätzen in afrikanischer Hand vorhandene Industrie in der Verarbeitung landwirtschaftlicher Produkte bestand. Nach der Unabhängigkeit wurden deshalb ländliche Entwicklungsprojekte begonnen. Sie sollten durch Beratung, Versorgung mit Inputs (Saatgut, Düngemittel, Insektizide) und Hilfe bei der Vermarktung die Produktivität steigern, teilweise wurde auch die Produktion in Großbetrieben aufgenommen. Beide Strategien zeigten keinen Erfolg aus Gründen, die nicht die afrikanischen Staaten zu verantworten haben:

  • Zunächst vernichtete der kurze Zeit später einsetzende Preisverfall für landwirtschaftliche Produkte aus Afrika und die Schuldenkrise die finanziellen Mittel, die für diese Landwirtschaftspolitik erforderlich war.

  • Darüberhianus forderten die Strukturanpassungsprogramme, die zum Abtragen der wachsenden Schuldenlast akzeptiert werden mussten, gerade den Abbau der Subventionen für landwirtschaftliche Inputs und Kredite sowie der staatlichen Beratungs- und Vermarktungsinstitutionen. Da die Bauern aber nur marginal in die Geldwirtschaft eingebunden waren, konnten sie nach dem Wegfall der staatlichen Versorgung mit Saatgut etc. nicht auf den privaten Kauf auf dem Markt ausweichen. Durch die gleichzeitige Zerschlagung der staatlichen Kreditangebote bleib ihnen zum Überleben größtenteils nur der Rückweg in die traditionelle Subsistenzwirtschaft.

  • Die staatlichen Vermarktungsinstitutionen hatten zwar den Bauern eine gewisse Preis- und Absatzsicherheit gegeben, waren aber im Laufe der Jahre auch zu einem Bedienungsladen für die lokale Regierungs-Elite geworden. Im Rahmen der marktradikalen Strukturanpassungsprogramme sollten die Produzentenpreise an die Weltmarktpreise angeglichen werden, angeblich sollte dabei das Wegfallen der staatlichen Abschöpfung den Produzenten zugute kommen, in der Realität kam es aber zu einem starken Absinken der Produzentenpreise. Statt der staatlichen Insitutionen sollten nun private Organisationen die Vermarktung übernehmen. Dabei wurde nicht berücksichtigt, dass derartige Unternehmen nicht vorhanden waren oder wenig Erfahrung hatten und dort, wo sie entstanden, durch private Preisabsprachen und lokale Monopolbildung den Bauern häufig schlechtere Bedingungen boten als sie vorher gehabt hatten. Statt einer Entwicklung der Landwirtschaft resultierte als sinnvolle Überlebensstrategie der Rückzug in die traditionelle Subsistenzwirtschaft im Familienbetrieb.

  • Angesichts drohender Absatzschwierigkeiten für bestimmte Produkte war es für die Bauern sinnvoll, ihre Einnahmequellen zu diversifizieren, also neben der Landwirtschaft andere Arbeiten zu verrichten wie Wanderarbeit in den Bergwerken oder Transportdienste. Dieses Verhalten ist als Überlebensstrategie sinnvoll, behindert aber die Steigerung der Produktivität in der Landwirtschaft.

  • Dazu kommt, dass die schwierigen klimatischen Gegebenheiten Afrikas in den letzten Jahren durch zunehmende Versteppung vergrößert werden. Obwohl nicht an ihrer Entstehung beteiligt, wird Afrika zu einem ungleich höheren Teil von den Auswirkungen der Klimakatastrophe betroffen sein.


Die indutrielle Entwicklung
Der Weg in die Schuldenfalle: Viele afrikanische Länder hatten infolge des Rohstoffbooms Anfang der 70ger Jahre teure Investitionen eingeleitet. Ein schneller Preisverfall für Rohstoffe und ein gleichzeitiger Anstieg der Erdölpreise brachte sie schon Ende der 70ger Jahre in Schwierigkeiten. Um die Industrialisierungsstrategien nicht abbrechen zu müssen, nahmen sie kommerzielle Kredite auf. (Das Gesamtvolumen an öffentlichen und privaten Krediten stieg von 3 Mrd. Dollar 1976 auf 15 Mrd. Dollar 1980). Diese waren häufig mit variablen Zinsen ausgestattet und als die Industrieländer kurze Zeit später die Zinsen erhöhten, wurden die afrikanischen Staaten zahlungsunfähig.

Um die Schuldendienstfähigkeit zu erhalten, wurde zunächst umgeschuldet: um private Gläubiger bedienen zu können, erhielten die afrikanischen Länder günstige Kredite aus der Entwicklungshilfe und von den internationalen Finanzinstitutionen. Allerdings waren diese Kredite an die Bedingungen der Strukturanpassungsprogramme geknüpft. Diese enthielten auch immer die Forderung nach einer Abwertung der nationalen Währung und vergrößerten so wieder die Schulden in nationaler Währung.

Erst in den letzten Jahren wird versucht, die Schuldenlast durch Schuldenerlass zumindest für die ärmsten Länder zu reduzieren. Trotzdem überstieg der jährliche Schuldendienst Afrikas im Jahre 2005 immer noch den Schenkungsanteil an der Entwicklungshilfe. Bisher kam also mehr aus Afrika zurück als gleichzeitig hineinging.

Entwicklungshilfe ist nur zu einem geringen Teil echte Hilfe. Auffällig ist, dass die Entwicklungshilfe für Afrika Sub-Sahara sich parallel zur Schuldenkrise erhöht: 1,1 Mrd. Dollar 1970 stehen 7,7 Mrd. Dollar 1980 und gar 18 Mrd. Dollar 1990 gegenüber. Das Zusammentreffen ist nicht zufällig. Ein Teil der erhöhten Entwicklungshilfe wurde den afrikanischen Staaten gewährt, um damit die Forderungen privater Gläubiger zu bedienen, also Banken aus den Industriestaaten. Dieser Teil kam also letztlich diesen Institutionen zugute, echte Entwicklungsprojekte wurden damit nicht gefördert.

Ein echter größerer Mittelzufluß für die afrikanischen Länder ist mit der Entwicklungshilfe kaum verbunden. Auch wird Entwicklungshilfe nur kurzfristig und in wechselnder Höhe ausgezahlt, kann also von den Empfängerländern nicht als verlässliche Finanzierungsquelle eingeplant werden, was unproduktiver Verwendung und Korrruption Vorschub leistet.
Auslandsinvestitionen bringen wenig eigenständige Entwicklung. Steigender Bedarf an Rohstoffen und steigende Rohstoffpreise lassen neue Investitionen wieder rentabel erscheinen. Afrikas Anteil an den globalen Direktinvestitionen stiegen immerhin von 0,6 % im Jahre 2000 auf 3,4% im Jahre 2005, allerdings konzentriert auf die ressourcenreichen Länder. Dabei laufen Förderung und der Export von Rohstoffen meist parallel zu traditionellen agrarischen Wirtschaftsstrukturen ab, eine Multiplikatorwirkung auf die einheimische Wirtschaft findet kaum statt. Die gegenwärtige Konzentration auf den Export von gar nicht oder nur gering verarbeiteten Rohstoffen verschlechtert sogar die Absatzchancen für agrarische Produkte, sobald sie zu einer Aufwertung der Währung führen.

Angesichts der Tatsache, dass diese Ressourcen sich erschöpfen werden und Afrika aus klimatischen Gründen der Kontinent mit den schlechtesten Voraussetzugnen für Agrarproduktion ist, stellt sich die Frage, wie langfristig aus den Naturressourcen ein Nutzen für die betroffenen Länder entstehen kann. Um eine eigenständige Wirtschaft zu entwickeln, müsste auf der Grundlage des aktuellen Rohstoffbooms eine Diversifizierung in Richtung auf eine international konkurrenzfähige Verarbeitungsindustrie stattfinden. Das Gegenteil ist aber der Fall. Nachdem nach der Unabhängigkeit der afrikanischen Staaten der Sektor der verarbeitenden Industrie zunächst leicht zugenommen hatte von 8,5% (1965) auf 11% (1987), kam es nach einer Periode der Stagnation in den letzten Jahren sogar wieder zu einer Abnahme der Wertschöpfung im verarbeitenden Sektor.

Auch die Entwicklung der einheimischen Industrie wurde durch die Strukturanpassungsprogramme behindert. Sie forderten, staatliche Maßnahmen zur Steuerung von Tempo und Richtung der Industrialisierung wieder abzubauen zugunsten von marktradikalen Lösungen und Privatisierung. Die Hauptursache für die mangelnde Entfaltung bzw sogar die rückläufige Entwicklung der einheimischen Industrien liegt aber in der Liberalisierung des Außenhandels, die die unterentwickelte einheimische Produktion schutzlos der internationalen Konkurrenz ausliefert. Dazu gehören auch die gegenwärtigen Liberalisierungsforderung in den EPA's, die bei ihrer Verwirklichung den notwendigen Strukturwandel weiter beeinträchtigen.

Das "Versagen der Regierungen" wird von außen gefördert

EPA's schwächen die Positionen der einheimischen Regierungen: Bisher konnten staatliche Importbeschränkungen die Bevölkerung vor negativen Konsequenzen des freien Marktzuganges für Produkte aus den Industrienationen schützen. Wenn die Regierung nun durch die EU in Liberalisierungsabkommen gedrängt wird, die für die Bevölkerung spürbar negative Konsequenzen hat wie beispielsweise bei der Einfuhr von Geflügelfleisch, wird dies von der einheimischen Bevölkerung zunächst als Regierungsversagen gewertert.

"Günstige Investitionsbedingungen" reduzieren die finanziellen Mittel der einheimischen Regierungen: Da Exploration und Förderung der Rohstoffe sehr kapitalintensiv sind, sind kleinere afrikanische Länder auf das Kapital großer Konzerne angewiesen, die sich bei ihren Entscheidungen von Gewinninteressen leiten lassen. Im Kampf um die Erträge aus der Rohstoff-Förderung, die zwischen Gewinnen für die Konzerne und Steuern für die Regierungen aufgeteilt werden müssen, liegen die Konzerne klar im Vorteil. Was von ihnen abgeschöpft wird, vermindert aber die finanziellen Möglichkeiten der afrikanischen Staatshaushalte:

Die Strukturanpassungsprogramme hatten den Regierungen die Privatisierung staatseigener Betriebe verordnet, viele Regierungen waren diesen Forderungen nachgekommen, indem sie großen Unternehmen günstige Konzessionen und großzügige Steuerregelungen mit Steuerfreiheit bis zu 20 Jahren einräumten, nicht nur um ausländisches Kapital anzulocken sondern auch als Quelle eigener Bereicherung.
Nun geht ein großer Teil der Gewinne aus der Rohstoff-Förderung an die großen Unternehmen. Eine Studie von PricewaterhouseCoopers für die Metallförderung zeigt einen Anstieg der jährlichen Nettoprofite von 4,4 Mrd Dollar im Jahre 2002 auf 67 Mrd. Dollar im Jahre 2006.
Dagegen entspricht der Steuerausfall, der sich beispielsweise für Mozambique aus der Steuerfreiheit für die Aluminium- und Erdgasförderung ergibt, der Hälfte der Entwicklungshilfe. Krasse Beispiele sind Mali, wo die Steuern der Minenkonzerne nur 10 % der Nettogewinne ausmachen oder Sambia, wo die staatlichen Einnahmen aus der Kupferförderung 2005 unter 5% des Wertes der Kupfer- und Cobaltexporte betrug. Im Durchschnitt erhalten die Regierungen zwischen 25 und 90 % der Erdöl und Erdgaserträge und zwischen 25 und 60 % der Erträge aus der Metallförderung.

Deregulierungs und Liberalisierung unterminieren die Verankerung staatlicher Institutionen: Der größte Teil der afrikanischen Bevölkerung lebt im informellen Sektor ohne oder nur mit geringfügiger Absicherung durch Sozialgesetzgebung. Unter diesen Bedingungen erfolgt die soziale Absicherung durch die traditionellen Regeln des Zusammenlebens, die den traditionellen Lebensverhältnisen angemessen sind, der europäischen Denkweise aber nicht entsprechen. Schutz vor den Risiken des Lebens bietet unter diesen Umständen nicht eine Institution wie etwa eine Versicherung, sondern die Familie, bzw eine größere Lebensgemeinschaft. Größere uns unverhältnismäßig erscheinende Ausgaben für Zeremonien und Hochzeiten sind deshalb sinnvoll als Investitionen in soziale Beziehungen. Nicht der rechtlich abgesicherte Anspruch an Institutionen bietet sozialen Rückhalt, sondern die Basis des gesellschaftlichen Lebens sind gruppeninterne persönliche Beziehungen, mit deren Hilfe das Überleben gesichert wird. Nach Hyden (Hyden, Goran: African Politics in a Comparative Perspective, 2006) folgen diese Regelungen drei Grundpronzipien:

  • Es ist wichtiger, wen man kennt, als was man kennt

  • Verteilung persönlichen Reichtums ist rentabler als Investition

  • Hilfe, die ich heute gebe, kann ich in Zukunft erwarten.


Die Ausformung dieser Grundregeln ist lokal sehr differenziert und wird jeweils nur von bestimmten verwandtschaftlich, religiös, sozial oder lokal definierten Gruppen respektiert, die sich nicht unbedingt mit ethnischen Zugehörigkeiten decken und schon gar nicht innerhalb eines "Nationalstaates" vereinheitlicht sind. Innerhalb der Gruppen bestehen häufig streng hierarchische Strukturen mit repressiven Regeln gegen jene, die die Gruppenregeln mißachten. Beziehungen zwischen verschiedenen Gruppen sind häufig kompliziert und mit Mißtrauen verbunden, weil man die Regeln der anderen Gruppe nicht kennt, und können schnell negativ eskalieren. Nach diesen Regeln kann ein Beamter kaum "ohne Ansehen der Person" handeln, zieht er Mitglieder fremder Gruppen vor, riskiert er, innerhalb der eigenen Gruppe der gesellschaftlichen Isolierung anheimzufallen. Unter den Bedinungen der zunehmenden Geldwirtschaft verwandelt sich dieses System leicht in Korruption.

Während in Europa leistungsgerechte Bezahlung und und Aufstiegsmöglichkeiten zu anerkannten positiv besetzten Werten gehören, können sie in Afrika ein Verstoß gegen informelle Regeln sein. Der rasche Aufstieg einer Person wird von den anderen Mitgliedern der Gruppe nur akzeptiert, wenn die Erträge des Aufstiegs geteilt werden. Der individuelle Aufstieg nützt dem einzelnen nur wenig, wenn mit seinem Wohlstand auch die Zahl der zu Unterstützenden wächst.

Diese Prinzipien stehen im Gegensatz zu den modernen Regeln der Wirtschaft und Staatsführung. Nach der Unabhängigkeit wurde begonnen, dieses traditionelle System der Überlebenssicherung schrittweise zu überwinden, indem staatliche Systeme der Existenzsicherheit aufgebaut wurden. Dieser Prozess wurde durch die Liberalisierung der Strukturanpassungsprogramme wieder zunichte gemacht: beispielsweise wurden den Bauern die Exportprodukte nicht mehr zu festgesetzten staatlichen Preisen abgenommen, Sparzwang für den Staatshaushalt führte dazu, dass monatelang für Staatsbeamte keine Gehälter mehr ausgezahlt wurden, die geforderte Privatisierung der Staatsbetriebe führte zu Entlassungen. Mit den staatlichen Sicherungssystemen ging auch die Legitimationsbasis des modernen Staates verloren, es folgte ein enormer Rückfall in traditionelle Strukturen mit der Wiederbelebung traditioneller ethnischer Unterscheidungen, die unter den Bedingungen des Mangels zu gegenseitiger Gewaltanwendung tendieren.

Westliche Unterstützung lokaler Konflikte kann die Zentralregierung destabilisieren: Afrika gilt als der Kontinent der Kriege, auf dem sich auch eine neue Art der Kriegführung herausgebildet hat. Dabei eignen sich lokale Kriegsherren die Ressourcen der von ihnen beherrschten Gebiete an, um sich damit zu finanzieren und ihre Herrschaft durch den Kauf von Kleinwaffen abzusichern. Lokale Konflikte können auf diese Weise schnell einen kriegerischen Verlauf nehmen. Damit handelt es sich nicht mehr um "lokale Konflikte", denn weder die Waffenbeschaffung noch die Finanzierung aus Rohstoffen ist ohne den Weltmarkt möglich. Eine konsequente Kontrolle der Märkte für Kleinwaffen und Rohstoffe könnte die Konflikte merklich entschärfen. Da westliche Unternehmen in die Transaktionen involviert sind, unterbleiben bisher wirksame Sanktionen.

Im Kampf um Rohstoffkonzessionen nutzen große Unternehmenhäufig auch die lokalen Konflikte, um günstigen Zugang zu den Ressourcen zu bekommen. Wenn es den eigenen Interessen nützlich erscheint, werden dabei auch Rebellenorganisationen unterstützt. Die Destabilisierung der Zentralregierung wird dabei zumindest billigend in Kauf genommen bzw aus politischen Gründen direkt unterstützt.

Warum schwächeln die Regierungen?

Entwicklungspolitik wird von den westlichen Industrieländern gemacht und allen "Entwicklungsländern" einheitlich verordnet, die speziellen Gegebenheiten der einzelnen Länder werden dabei nur ansatzweise berücksichtigt. Fehlentwicklungen sind damit vorherzusehen, werden aber meist der afrikanischen Seite angelastet. Zur Zeit ist ein beliebtes Erklärungsmuster für Entwicklungsrückstände "Bad Governance", die schlechte Regierungsführung. Dieses Schema lenkt nicht nur von der eigenen Beteiligung an den Mißständen ab, sondern bietet auch den Vorteil, militärischen Interventionen einen Anstrich von Legitimierung zu geben.

Die Strukturanpassungsprogramme waren im Wesentlichen davon ausgegangen, dass der Staat sich am besten aus der Entwicklung heraushalten solle und Privatisierung, Deregulieren und Öffnung der Märkte schon alles richten werden, weil sie Wirtschaftswachstum fördern sollten, was letztlich auch die Situation der Armen verbessern würde. Als Reaktion auf die Feststellung, dass gerade das nicht passiert, werden nun getreu dem Motto "blaming the victim" die afrikanischen Regierungen für das staatliche Versagen verantwortlich gemacht, das durch die Strukturanpassungsprogramme unterstützt worden ist: Ineffizienz und Korruption der Regierungen ist nun Schuld an mangelnder Entwicklung. Von verschiedenen Institutionen wie Weltbank und Bertelsmannstiftung werden Indikatoren für die Regierungsführung entwickelt. Sie greifen auf Kriterien zurück, die in der Tat für die Entwicklung eines Landes wichtig sind, wie politische Stabilität, innergesellschaftliche Gewalt, Rechtssicherheit etc, reflektieren aber damit nur eine Beschreibung aktueller politischer Ereignisse. Über die Ursachen von mangelnder Rechtsunsicherheit, Korruption etc.sagen derartige Indikatoren gar nichts aus.

Eine Erklärung für die beschriebenen Phänomene soll das neue Konzept des "Neopatrimonialismus" bietern. Danach führen Traditionsgebundenheit und Willkür der Herrscher und ihrer Beamten dazu, dass die Staatsführung nicht "ohne Ansehen der Person" nach festgelegten Regeln erfolgt, sondern willkürliche Regeln aufgestellt werden, die nicht unbedingt dazu da sind, eingehalten zu werden, sondern dazu dienen, durch das "Freikaufen" Einnahmen für die herrschenden Eliten zu schaffen. Die politische Herrschaft von Diktatoren, Einparteien- aber auch Mehrparteiensystemen wird dabei durchdrungen von patrimonialen Elementen und damit unkalkulierbar und unvereinbar mit der heutigen Wirtschaftsführung, weil es ihr nicht die notwendigen Sicherheiten bietet.

Auch dieses Konzept beschreibt, erklärt aber nicht, warum der "Staat" in Afrika Schwierigkeiten hat, seine Kernfunktionen wahrzunehmen wie Rechtssicherheit, soziale Sicherheit, Bereitstellung von Infrastruktur, Interessenvertretung und Durchsetzung nach außen.

Die historischen Wurzeln "schwacher Regierungen"

Die Nationalstaaten in Afrika sind "Zwangsgeburten", deren Grenzen, ethnische Zusammensetzungen, selbst Verfassungen das Ergebnis der kolonialen Besetzung waren. Die jungen Regierungen, die nach der Unabhängigkeit vor gerade einmal 50 Jahren entstanden, legitimierten sich durch den Befreiungskampf , mussten aber die staatlichen Strukuren der Kolonialzeit übernehmen, die den gewachsenen afrikanischen Insitutionen meist als Fremdkörper gegebenüber standen.

Zwar hatte es auch im vorkolonialen Afrika große Staatenbildungen in Form von Königreichen gegeben. Der Reichtum ihrer Herrscher beruhte im wesentlchen auf Fernhandel, Raub und ihrem Privatbesitz an Vieh und Bergwerken. Die Bevölkerung lebte relativ unabhängig oder parallel zu diesen herrschaftlichen Strukturen vom Ackerbau, der aufgrund der ungünstigen klimatischen Verhältnisse und wenig entwickelten Bebauungsmethoden gerade genug zum eigenen Unterhalt abwarf. Die vorherrschende Methode des Wanderfeldbaus machte es möglich, sich dem Einfluß der Herrscher zu entziehen, wenn ihre Ansprüche an Abgaben über mehr symbolische Tribute hinausgingen. Unter diesen Bedingungen war es nicht erforderlich, übergeordnete staatliche Strukturen der Verwaltung und Infrastruktur zu entwickeln. Die Bevölkerung organisierte den notwendigen sozialen Rückhalt in den örtlichen Gemeinschaften.

Die jungen Nationalstaaten, deren Grenzen schon nicht historisch gewachsen, konnten noch viel weniger auf Leitungsstrukturen zurückgreifen, die historisch gewachsen waren. Sie mussten die Einrichtungen der Kolonialzeit übernehmen, die sich an der Ausbeutung der Naturressourcen orientiert hatten und finanzierten sich ebenfalls aus den Erträgen der Produktionsinseln, die an den Weltmarkt angeschlossen waren, später auch aus der Entwicklungshilfe. In den ersten Jahren gab es durchaus Versuche, die traditionelle soziale Absicherung der Bevölkerung durch staatliche Einrichtungen zu ergänzen. Dieser Prozess wurde dann nicht nur durch die Strukturanpassungsprogramme unterminiert, sondern auch, weil die neuen afrikanischen Eliten sich mit diesen Geldern zunehmend das eigene Einkommen absicherten. Wie das Beispiel Kongo zeigt, wurden selbst krasse Bereicherungen von Alleinherrschern von den westlichen Staaten unterstützt, solange es den eigenen Interessen dienlich war.

Ein aktuelleres Beispiel ist Kenia: 2005 enthüllte John Githongo, der ehemalig Chef der kenianischen Anti-Korruptions-Behörde, im britischen Exil, wie die Korruption in Kenia funktionierte. Aber Weltbank, IWF und führende bilaterale Geber wie Großbritannien nahmen dies nicht zum Anlass, ihre guten Beziehungen zu Mwai Kibaki, dem Präsidenten des beliebten Touristenziels, zu überprüfen, der durch Militärpakte mit den USA und Großbritannien auch ein wichtiger Verbündeter im "Krieg gegen den Terror"war. Die "Insel der Stabilität" mit einem 6%igen Wachstum des Bruttosozialprodukts mußte sich dem Vorwurf der Korruption nicht aussetzen. Die UN mit einem regionalen Hauptquartier in Kenia und andere Hilfsorganisationen, einschließlich hunderter ausländischer Nichtregierungsorganisationen sahen in Kenia unverändert eine verlässliche Basis für eine gedeihliche Entwicklungshilfe-Industrie, auf die ein Fünftel der jährlichen Deviseneinnahmen Kenias entfällt.

Diese neue Führungsschicht war zum großen Teil an den westlichen Universitäten erzogen und stand den traditionellen Eliten meist ablehnend gegenüber, die mit dem Großteil der Bevölkerung zunächst noch parallel zu diesen Strukturen lebten. In den letzten Jahren werden diese Rückzugsmöglichkeiten in die traditionellen Überlebensstrukturen aber immer mehr eingeschränkt.:

  • Das Fortschreiten der Wüstenbildung und andere klimatische Veränderungen vernichtet wertvolles Ackerland, die Bevölkerung dagegen steigt rasch an und kann mit den geringer werdenden Ackerflächen nicht mehr ernährt werden. Durch die häufig vergebliche Hoffnung auf Alternativen wachsen die städtischen Slums. (Aktuelles Beispiel ist Kenia, wo sich die Bevölkerung in 25 Jahren auf 31 Millionen verdoppelt hat und die Zahl der Landlosen wächst, die nichts zu verlieren haben, wenn sie auf die Straße gehen.)

  • Der Zugang zu weltweiten Medien verändert die Bedürfnisse: die Möglichkeiten des Gesundheitssystems, des Bildungssystems, des Zugangs zu sauberem Wasser, moderne landwirtschaftliche und industrielle Produktionsmethoden sind mit der traditionellen Lebensweise nicht mehr zu vereinbaren.

  • Das zunehmende Eindringen der Weltwirtschaft fördert die Verbreitung der Geldwirtschaft und damit die Hinwendung zur Anhäufung privaten Reichtums.


Traditionelle informelle Strukturen und moderne staatliche Strukturen durchdringen sich zunehmend, ohne dass die staatlichen Strukturen unter dem von außen erzwungenen Privatisierungdruck die Funktion der sozialen Absicherung übernehmen können, um auf diese Weise von der Mehrheit der Bevölkerung als nützliche Institution akzeptiert zu werden. (Die Etablierung eines Mehrparteiensystems erscheint demgegenüber als nachrangige Methode zur Erhöhung der Akzeptanz.) Um die afrikanische Staatenbildung langfristig zu fördern und zu stabilisieren, ist gezielte Unterstützung beim Aufbau geeigneter Institutionen und langfristig berechenbare finanzielle Hilfe erforderlich. Diese Erfordernisse stehen allerdings im Widerspruch zur Politik der WTO und auch der EU, die mit weiteren Liberalisierungs- und Deregulierungsforderungen die staatlichen Strukutren weiter schwächen und damit den lokalen Konflikten Vorschub leistet, die dann den Ruf nach militärischer Intervention begründen sollen.
15.01.2008