Tropfen auf den heißen Stein

Der Schuldenerlass von heute ist die Schuldenfalle von morgen

17.10.2006: Bei diesem Prozess wird eine große Menge Schulden, die nicht zurückgezahlt werden können, umgewandelt in eine kleine Menge, die zurückgezahlt werden muß.

Mobutos Erbe

Hauptproblem für Kongos Staatsfinanzen war die hohe Last der Auslandsschulden: 2003 betrugen sie etwa 14 Milliarden Dollar. Die Verschuldung begann unter Mobutu. Der größere Teil der Summe bestand aber inzwischen allein aus Rückständen bei der Zinszahlung für diese Schulden. Der eigentlich fällige Schuldendienst für 2002 betrug 171 Prozent der Staatseinnahmen.

Dabei handelt es sich um Schulden, die in klarer Kenntnis der Geldgeber um ihre dubiöse Natur angesammelt wurden. Es war bekannt, dass sie nicht der Bevölkerung zugute kamen noch auf legitime Weise mit ihrem Einverständis zustande gekommen sind. Sie erfüllen damit die Kriterien der Odious Debts ("Verabscheuungswürdige Schulden" sind seit den 20er Jahren des 20. Jahrhunderts ein völkerrechtlicher Begriff. Er beinhaltet, dass Schulden von Nachfolgeregierungen nicht zurückgezahlt werden müssen, wenn 1. das Kredit aufnehmende Land zum Zeitpunkt der Kreditaufnahme keinen Vorteil von ihnen hatte, 2. die betroffene Bevölkerung der Kreditaufnahme nicht zugestimmt hat (durch eine durch Wahlen legitimierte Regierung) und 3. beides den Kreditgebern bekannt war bzw. hätte sein können.)

Die Legitimität der akkumulierten Schulden im Kongo wurde aber ungefragt vorausgesetzt. Es war klar, dass diese Summe niemals aufgebracht werden könnte. Klar war ebenfalls, dass der wirtschaftliche Wiederaufbau zur Nutzung der Ressourcen nur mit Unterstützung der Weltbank möglich war. Weltbank und IWF gehören zu den Kreditgebern, die von Schuldnerländern bevorzugt bedient werden müssen, weil sie ihre Kreditvergabe sonst vollkommen einstellen können und weil sich auch andere Kredtigeber in ihren Entscheidungen nach den Vorgaben der Weltbank richten. Als Voraussetzung für neue Kredite von Weltbank und IWF musste deshalb das Problem mit den Altschulden gelöst werden. Das funktioniert über den Schuldenerlass.

Schuldenerlass-Initiative der Weltbank HIPC

Der Kongo wurde an der Schuldenerlass-Initiative der Weltbank HIPC (Highly Indebted Poor Countries) beteiligt. Von einem echten Schuldenerlass kann dabei keine Rede sein, denn etwa 9 Milliarden, also der Hauptteil der Schulden wird nur umgeschuldet. Nur der kleinere Teil wird erlassen und auch das nicht ohne Gegenleistung. Die Teilnahme eines Landes an diesem Prozess ist nämlich an die politische Bedingungen des PRSP's geknüpft, deren Einhaltung jährlich als Voraussetzungen für weitere Schuldenerleichterungen überprüft wird. Denn Schuldenerlass läuft in einem jahrelangen Prozess ab.

Aufnahme in HIPC Initiative

2002 haben IWF und Weltbank zunächst festgestellt, dass das Land die Bedingungen zur Aufnahme in die HIPC-Initiative erfüllt. Was heisst das?

Bedingung 1: Kongo beglich seine Schulden bei den Schlüsselkreditgebern Weltbank, IWF und Afrikanische Entwicklungsbank und sagt regelmäßige Bedienung seiner Schuldzahlungen zu.
Das wurde dadurch möglich gemacht, dass bilaterale Gläubigerländer, hauptsächlich Belgien, Frankreich, USA, Kanada und geringer auch Deutschland Umschuldungsabkommen mit der DR Kongo abschlossen. (Sicher nicht zufällig waren 2004 die wichtigsten Lieferländer Südafrika (17,4%), Belgien (14,6), Frankreich (10,2%), Kenia (6,0%) sowie USA (5,6%) und Bundesrepublik Deutschland (5,5).)

Diese Länder beglichen dabei Kongos Schulden bei den Schlüsselkreditinstituten, der Kongo hat aber nun langfristig Schulden bei diesen Ländern, die er natürlich auch nicht abtragen kann. Deshalb wird das Geld, das der Kongo zur Zeit nicht zahlen kann, einfach mit der Entwicklungshilfe verrechnet. Ein großer Teil der ausgewiesenen Entwicklungshilfegelder wird auf diese Weise gar nicht mehr tatsächlich für Gesundheit, Erziehung, Wasserversorgung etc.der bedürftigen Bevölkerung im Kongo ausgegeben, sondern füllt die Kassen der Weltbank.

Bedingung 2: Um Entschuldung zugesagt zu bekommen, mussten dann erst einmal die politischen Vorbedingungen in Gang gesetzt werden. Das geschah mit der Erstellung des Interim-PRSP März 2002, dessen Einhaltung dann jährlich überprüft wurde. Weitere Schuldenerleichterungen werden davon abhängig gemacht, dass die dort genannten "Triggerpunkte" eingehalten werden.

Decision Point (Entscheidungspunkt)

Zu diesem Zeitpunkt entscheidet sich, ob ein Land in die HIPC-Initiative aufgenommen wird oder nicht. Im Kongo wurde dieser Punkt im Juli 2003 erreicht. Grundsätzlich kann den Schuldnerländer danach bereits vorläufig teilweise Schuldenerlass gewährt werden. Um den vollen Erlass, der unter der HIPC-Initiative versprochen wurde, zu erhalten, muss das Schuldnerland aber weiterhin die Einhaltung der politischen Rahmenbedingungen beweisen, die als Triggerpunkte für den endgültigen Schuldenerlass vereinbart werden. Für den Kongo lauten sie:

Erstellung eines endgültigen PRSP, das auch für Ende 2006 vorgesehen ist.

Makroökonomischen Stabilisierung
Die Hauptforderung ist Wirtschaftswachstum auf der Grundlage zunehmender Privatisierung, Bekämpfung der Inflation, Implementierung eines Antikorruptionsprogrammes, Stärkung der politischen Insitutionen im gesamten Staatsgebiet. Im August 2005 wird in einem IWF-Bericht zusammengefasst, dass seit 2002 zunächst bedeutende strukturelle Reformen eingeführt werden konnten, diese Prozesse aber seit 2004 deutlich behindert wurden durch wachsende Unsicherheit und politische Spannungen, die es der Regierung schwer machten, "einen breiten Konsens für die Reformen herzustellen".

Ausgabe der Gelder, die am Schuldendienst eingespart werden, für Armutsbekämpfungsprogramme
In der Tat wurden dem Kongo seit 2004 bereits Schulden erlassen. Der eingesparte Schuldendienst wurde dann als Entwicklungshilfe der Gläubigerländer in Armutsbekämpfungsprogramme umgeleitet. 90 Prozent der Mittel wandern wegen der Korruption der Regierung aber nicht in den Staatshaushalt, sondern wurden als Sonderetats der Zentralbank in Vereinbarung mit IWF und Weltbank ausgegeben, wobei dann auch sämtliche Straßenbauprojekte und die Reintegration von Bürgerkriegskämpfern zur Armutsbekämpfung gerechnet werden. Die restlichen 10 % der Gelder an die Regierung wurden nicht kontrolliert. Sie sind zum großen Teil in repräsentative Bürobauten von Ministerien, teilweise wohl auch in Flugzeuge für deren Privatgebrauch geflossen.

Verbesserungen im Managment der öffentlichen Ausgaben
Einerseits wird eine Erhöhung der staatlichen Einnahmen aus Steuergeldern angestrebt. Dazu werden Maßnahmen gegen Schmuggel und illegale Ausbeutung der Ressoucen gefördert. Auch die Wählerregistrierung diente gleichzeitig zu einer Kontrolle der Gehaltslisten im öffentlichen Dienst (zur Eliminierung von Scheingehältern) und zur Registrierung potentieller Steuerzahler. Ausgenommen von diesen Bemühungen um Steuereinnahmen blieben allerdings die internationalen Unternehmen, die in dieser Zeit Mehrheitsbeteiligungen an kongolesischen Staatsunternehmen erwarben. Ihnen wurden großzügige und vor allem sehr langfristige Steuererleichterungen gewährt.
Gleichzeitig wurde dem öffentlichen Haushalt ein rigider Sparzwang auferlegt, der zur Massenentlassung von Staatsangestellten führte. Auch finden bis heute immer wieder Streiks von Staatsangestellten statt, weil über Monate keine Gehälter ausgezahlt werden.

Verbesserte Dienstleistungen in den Bereichen von Gesundheit, Erziehung, Infrastruktur und Entwicklung der Landwirtschaft.
Der IWF-Bericht im August 2005 stellt fest, dass seit 2004 der Anteil an sozialen Ausgaben abnahm und Gelder stattdessen für politische Institutionen und Militär ausgegeben wurden.

Verbesserung im Managment des Schuldendienstes
Das HIPC-Schuldenerlassprogramm hat Kongos tatsächlichen Schuldendienst nicht verringert, sondern erhöht, denn statt einer viel zu großen Schuld, die gar nicht bedient wurde, gibt es jetzt eine kleinere Schuldenlast, die bedient werden muss. Der absolute Schuldendienst der DR Kongo ist nach Erreichen des Decision points angestiegen. Bis Ende 2005 wurden auch noch 32 Umschuldungsabkommen mit kommerziellen Gläubigern abgeschlossen, denn die Normalisierung der Beziehungen zu allen externen Gläubigern wird zu einem entscheidenden Kriterium für die Erlangung des Vollendungspunktes gemacht.

Vollendungspunkt

Ende 2006 wird mit dem Vollendungspunkt gerechnet, beim dem dann ein Teil der Schulden tatsächlich erlassen wird. Der übrigbleibende nur umgeschuldete Teil ist zusammen mit den in den letzten Jahren neugewährten Krediten der Weltbank die Grundlage für die nächste Schuldenfalle.

Quellen:

IWF Juli 2006, Democratic Republic of the Congo: Staff-Monitored Program
IMF: Executive Board Concludes 2005 Article IV Consultation with the Democratic Republic of the Congo
29.8.2005 Das Parlament: Interview mit Georges Tshionza, Bürgerrechtler im Kongo
prsp-watch: Schuldenerlass:
Eurodad: Schuldenerlass:
www.Erlassjahr.de: Weniger Schuldendienst durch HIPC?
Frankfurt-live: Problem Schuldenerlass: Kongo-Einsatz als Entwicklungshilfe



Bilaterale Schulden
Bilaterale Schulden sind Schulden, die sich aus Krediten von Regierungen und deren Institutionen (Nationalbanken eingeschlossen), Krediten von autonomen Institutionen und Körperschaften sowie direkten Krediten von offiziellen Exportkredit-Banken zusammensetzen.

Kommerzielle Schulden
Kommerzielle Schulden sind private Bankkredite ohne staatliche Garantie und Kredite bei Unternehmen sowie Schuldverschreibungen (Bonds).

Multilaterale Schulden
Multilaterale Schulden sind Schulden bei der Weltbank (WB), beim Internationalen Währungsfonds (IWF) sowie bei Regionalbanken. Diese Schulden durften vor der HIPC-Initiative weder umgeschuldet noch erlassen werden. Nicht zu den multilateralen Schulden gehören Kredite aus den Fonds, die von internationalen Organisationen im Namen von einzelnen Regierungen verwaltet werden; sie werden bei den bilateralen Schulden eingerechnet.

Pariser Club
Der Pariser Club (PC) ist ein informelles Kartell der öffentlichen Gläubiger; diesem Kartell, das seit 1956 besteht, gehören vor allem OECD-Länder sowie seit Juni 1997 Russland an. Im Pariser Club werden im Konsens Umschuldungen und Schuldenerleichterungen von Entwicklungshilfe und staatlich garantierten Exportkrediten für einzelne Schuldnerländer ausgehandelt. Die Vereinbarungen des haben jedoch keinen rechtlich bindenden Charakter. Daher müssen sie in bilateralen Abkommen zwischen Schuldnerland und jedem einzelnen Gläubigerland festgelegt werden.

Bei Zahlungsschwierigkeiten einzelner Schuldnerländer einigen sich die im Pariser Club versammelten Gläubiger auf Kreditumschuldungen. Die ausstehenden Kredite werden dabei in neue Umschuldungskredite, oft mit längeren Laufzeiten, umgewandelt. Seit den 80er-Jahren sehen die Umschuldungsvereinbarungen auch Schuldenreduzierungen vor.

PRSP - Poverty Reduction Strategy Papers
Strategiepapiere zur Reduzierung der Armut müssen seit 1999 von den Regierungen der Schuldnerländer in Zusammenarbeit mit der Weltbank, dem IWF und weiteren Gebern erstellt werden. Bei der Erarbeitung soll auch die Zivilgesellschaft beteiligt werden, in der Realität ist ihr Einfluß gering. Die Papiere sind Vorbedingung für günstige Kredite sowie für Entschuldungen im Rahmen der HIPC-Initiative. Sie definieren die makroökonomischen, strukturellen und sozialen Maßnahmen, die ein Land in Angriff nehmen will, um eine Förderung des Wirtschaftswachstums und eine Bekämpfung der Armut zu erreichen. Ferner werden der Finanzbedarf und die wichtigsten Finanzierungsquellen beschrieben. Vor der Verabschiedung eines endgültigen PRSP, dessen Erarbeitung oft über ein Jahr dauert, kann zunächst ein so genanntes Interims-PRSP erstellt werden.

17.10.2006